一項規(guī)范提升安全生產(chǎn)成效的重要制度安排 ——《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援評估規(guī)范》解讀

近日，應(yīng)急管理部批準并公告發(fā)布《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援評估規(guī)范》（以下簡稱《規(guī)范》），為便于理解掌握《規(guī)范》、推動貫徹實施工作，現(xiàn)就有關(guān)情況解讀如下：

一、《規(guī)范》發(fā)布與實施的重要意義

安全生產(chǎn)標準是國家基礎(chǔ)性制度，是安全生產(chǎn)法律體系的組成部分和執(zhí)法檢查的重要依據(jù)，是保障安全生產(chǎn)的重要技術(shù)支撐?！兑?guī)范》作為強制性行業(yè)標準，總結(jié)了近年來生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援評估的實踐經(jīng)驗，是規(guī)范提升安全生產(chǎn)工作成效的一項重要制度安排。

（一）《規(guī)范》的發(fā)布與實施，有助于推動安全生產(chǎn)治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型?！邦A(yù)防為主”是安全生產(chǎn)方針的重要內(nèi)容，也是實現(xiàn)安全生產(chǎn)的根本途徑。事實表明，平時“防得住、備得好”，關(guān)鍵時刻才能“躲得開、救得快”。把防范遏制重特大事故作為安全生產(chǎn)整體工作的“牛鼻子”來抓，是多年來著力“預(yù)防為主”的科學思路和有效方法?！兑?guī)范》評估內(nèi)容涉及安全生產(chǎn)“人、機、管、環(huán)”各要素，貫通“防”與“救”，既包括屬地政府和事故單位的“應(yīng)急響應(yīng)”、“應(yīng)急處置”和“應(yīng)急保障”，也包括“應(yīng)急準備”，應(yīng)急準備就是“防”?！兑?guī)范》的發(fā)布與實施，將倒逼相關(guān)各方深刻汲取事故教訓，推動舉一反三、標本兼治，通過全面對標強化應(yīng)急準備，促進規(guī)范提升安全管理、監(jiān)測預(yù)警、人員保障、裝備配備和科技支撐等工作成效，推動安全生產(chǎn)治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型，為實現(xiàn)高水平安全與高質(zhì)量發(fā)展良性互動提供有效保障。

（二）《規(guī)范》的發(fā)布與實施，有助于提升安全生產(chǎn)法治化、規(guī)范化水平。法律法規(guī)是標準制定的依據(jù)，標準是對法律法規(guī)的技術(shù)支撐、細化補充和執(zhí)法檢查的重要依據(jù)。《安全生產(chǎn)法》第八十六條、《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》第二十七條，對建立應(yīng)急救援評估制度均作了明確要求，確保了《規(guī)范》制定的“有法可依”?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》要求“建立以強制性國家標準為主體的安全生產(chǎn)標準體系”，《標準化法》第十條規(guī)定，“對保障人身健康和生命財產(chǎn)安全，國家安全、生態(tài)環(huán)境安全以及滿足經(jīng)濟社會管理基本需要的技術(shù)要求，應(yīng)當制定強制性國家標準”，確保了《規(guī)范》強制屬性的“于法有據(jù)”。落實強制性標準有助于統(tǒng)一規(guī)范和加強應(yīng)急救援評估工作，著力解決相關(guān)工作中存在的薄弱環(huán)節(jié)和突出問題，提升安全生產(chǎn)法治化、規(guī)范化水平。

（三）《規(guī)范》的發(fā)布與實施，有助于提升事故救援評估成效和應(yīng)急保障能力。事故救援評估是生產(chǎn)安全事故調(diào)查處理的基礎(chǔ)性工作?！渡a(chǎn)安全事故應(yīng)急處置評估暫行辦法》（安監(jiān)總廳應(yīng)急〔2014〕95號，以下簡稱《辦法》）自實施以來，對于規(guī)范和改進應(yīng)急救援評估工作發(fā)揮了積極作用，但在近年實踐中也逐步暴露出從內(nèi)容到程序都還不夠科學規(guī)范、效力層級較低、缺乏強制性等不足?！兑?guī)范》充分總結(jié)近年來相關(guān)工作實踐經(jīng)驗，復盤補齊《辦法》短板弱項，并借鑒部分地區(qū)的經(jīng)驗做法，為進一步提升應(yīng)急救援評估成效與應(yīng)急保障能力提供了比較完善的制度保障。

二、《規(guī)范》編制情況與主要內(nèi)容

《規(guī)范》從調(diào)研起草到報批發(fā)布，歷時一年有余。期間，應(yīng)急管理部有關(guān)領(lǐng)導多次聽取匯報，出思路、把方向、提要求，部相關(guān)司局、單位和參與編制有關(guān)人員秉持“致廣大而盡精微”的科學態(tài)度，堅持依法立規(guī)、開門立規(guī)，明確分工、協(xié)同聯(lián)動，集思廣益、精心雕琢，達成預(yù)期目標。

《規(guī)范》正文共七部分，明確了標準適用的范圍、規(guī)范性引用文件、術(shù)語定義、基本要求、評估方式、評估程序和評估內(nèi)容等，并對評估方式、應(yīng)急準備、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急處置、應(yīng)急保障、評估報告等方面作了詳細規(guī)定。第一部分是標準適用范圍，規(guī)定了標準適用于依法成立的事故調(diào)查組所開展的較大及以上生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援評估工作；第二部分是規(guī)范性引用文件，列出了引用的相關(guān)標準；第三部分是術(shù)語和定義，對應(yīng)急救援評估、應(yīng)急預(yù)案等概念進行了明確界定；第四部分是應(yīng)急救援評估的基本要求，規(guī)定了應(yīng)急救援評估的目的、對象、依據(jù)和原則等；第五部分是評估方式，列出了5種常用評估方式；第六部分是評估程序，對準備與啟動、評估實施、評估總結(jié)等予以明確；第七部分是評估內(nèi)容，主要包括事故單位、事發(fā)地人民政府及參與處置和救援的部門、單位的應(yīng)急準備、預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急處置、應(yīng)急保障等。

《規(guī)范》還包括兩個附錄：附錄A為事故單位和事發(fā)地人民政府生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援評估表，附錄B為生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援評估報告大綱。

三、《規(guī)范》及其實施的主要特點

《規(guī)范》的編制和發(fā)布實施，標志著我國應(yīng)急救援評估工作向科學化、精細化轉(zhuǎn)型。綜合《規(guī)范》全部內(nèi)容、強制性標準特征并結(jié)合救援評估的實踐視角，《規(guī)范》及其實施工作具有5個比較明顯的特點：

一是全面性。要素全：應(yīng)急救援評估內(nèi)容關(guān)聯(lián)到安全生產(chǎn)諸項要素和事前、事中、事后全過程。責任全：評估對象涉及“事故單位、事發(fā)地人民政府及參加處置和救援的部門、單位”，將屬地管理責任、部門監(jiān)管責任和企業(yè)主體責任全部納入。方式全：通過統(tǒng)籌運用“資料分析、詢問談話、專家論證、現(xiàn)場勘查、技術(shù)鑒定”等評估方式，構(gòu)建起全面深入開展救援評估的“工具箱”，為有效“分析應(yīng)急救援過程、特點及做法，總結(jié)應(yīng)急救援的成功經(jīng)驗和問題不足”奠定了制度基礎(chǔ)。

二是規(guī)范性。這是作為強制性標準的本質(zhì)特征。在語言表述上，《規(guī)范》全部技術(shù)內(nèi)容為強制性，全文使用“應(yīng)包括但不限于”的表述高達17處之多，這些都是“規(guī)定動作”而非“自選動作”。在制度效力上，具有法律上的強制性，《規(guī)范》適用于指導較大及以上生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援評估工作，并可作為監(jiān)管執(zhí)法部門的執(zhí)法依據(jù)。違者，將依照有關(guān)法律法規(guī)相關(guān)條款實施處罰。在實踐效能上，作為法律法規(guī)實施的重要技術(shù)支撐和必要補充，《規(guī)范》的宣貫與實施，有助于規(guī)范各相關(guān)方落實落細安全生產(chǎn)責任，促進提升安全風險防范水平和安全基礎(chǔ)保障能力。

三是科學性。從研制角度看，《規(guī)范》起草組來自“政產(chǎn)學研用”各有關(guān)領(lǐng)域，相關(guān)人員對國內(nèi)外標準及救援評估工作具有豐富的實踐經(jīng)驗，《規(guī)范》的起草、征求意見、技術(shù)審查嚴格遵守規(guī)定流程，各項工作環(huán)環(huán)相扣、無縫銜接，為《規(guī)范》的科學嚴謹?shù)於嘶A(chǔ)。從宣貫角度看，《規(guī)范》從頒布到實施設(shè)置六個月的過渡期，保證了標準實施主體和社會各界充分了解掌握標準內(nèi)容。從實施角度看，《規(guī)范》來源實踐又指導實踐，以往評估實踐中積累的一些經(jīng)驗納入其中，這些寶貴經(jīng)驗源于救援評估組求真求是的態(tài)度與作風，《規(guī)范》實施需要將這樣的態(tài)度與作風一以貫之。

四是聯(lián)動性。生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援各項相關(guān)工作注重協(xié)同聯(lián)動、協(xié)調(diào)一致，在《規(guī)范》中也有體現(xiàn)。一方面，《規(guī)范》要求置身其中的事故單位應(yīng)“配合和支持參與應(yīng)急救援的隊伍及其他應(yīng)急救援力量開展救援”；事發(fā)地人民政府要關(guān)注“信息在部門間的共享情況”，應(yīng)主動加強“現(xiàn)場管理、交通管制、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境監(jiān)測、輿情引導協(xié)調(diào)聯(lián)動”，統(tǒng)籌“應(yīng)急、公安、衛(wèi)健、電力、通信、供水、燃氣、氣象、城管、交通、環(huán)保部門救援力量及物資裝備保障情況”。另一方面，從最近幾起重特大事故救援評估的實踐情況看，作為依法成立的事故調(diào)查組的下設(shè)工作組，事故救援評估組既按照職責獨立開展工作，又充分與綜合組、技術(shù)組、管理組等協(xié)調(diào)聯(lián)動，保障相關(guān)工作有力有序開展。

五是操作性?！兑?guī)范》正文詳細給出了每個評估程序需要完成的流程，以及準備資料、評估報告相關(guān)內(nèi)容和要求，便于參與應(yīng)急救援評估人員“按圖索驥”，可以迅速了解救援評估的基本要求、方法和工作內(nèi)容。附錄A將應(yīng)急救援評估的項目、內(nèi)容、方式和結(jié)果“一表統(tǒng)攬”，為撰寫評估報告提供簡捷明了的基礎(chǔ)資料；附錄B為報告編制大綱，做到了“綱舉目張”，便于提高報告編制效率。

四、推動《規(guī)范》落實落地的主要措施

標準規(guī)范的生命力在于有效實施。《規(guī)范》實施是一項系統(tǒng)工程，需一系列配套工作來保障。要多措并舉，加強《規(guī)范》宣貫解讀，完善救援評估機制、強化法制保障和執(zhí)法檢查等手段，推動《規(guī)范》“落地生根”、“開花結(jié)果”。

一是通過宣貫培訓、協(xié)同保障抓落實。加強全面宣貫，各地要組織做好《規(guī)范》宣貫培訓、配套制度完善等工作，發(fā)揮全媒體優(yōu)勢，以系統(tǒng)解讀、亮點透視、圖說規(guī)范和實例導讀等方式，面向基層和生產(chǎn)經(jīng)營單位開展宣貫活動。加強重點培訓，堅持需求導向，明確宣貫重點內(nèi)容，有針對性答疑釋惑；組織開展線上線下專題培訓，引導各級各有關(guān)部門特別是安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管部門相關(guān)人員學習掌握應(yīng)急救援評估的工作定位、原則、內(nèi)容、方法和程序。加強協(xié)同保障，在部層面推動納入相關(guān)工作安排，細化落實相關(guān)司局（單位）任務(wù)分工與服務(wù)保障，與整體工作統(tǒng)籌推進。

二是通過履職盡責、擔當作為抓落實。救援評估組要注重把握“科學嚴謹、依法依規(guī)、實事求是、注重實效”的工作原則，以全部事實為依據(jù)、以法規(guī)標準為準繩，抽絲剝繭查問題、條分縷析解疑點，著力將各類有用的數(shù)據(jù)“吃干榨盡”，力求評估結(jié)論經(jīng)得起時間、實踐的檢驗；要緊緊牽住防范和遏制重特大事故這個“牛鼻子”，聚焦救援評估涉及的“人、機、環(huán)、管”等各要素，深入分析問題短板弱項，研究提出針對性強的措施建議，推動相關(guān)地區(qū)和單位完善風險防控機制，強化預(yù)案、隊伍、機制和物資等各項應(yīng)急準備，推動公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型，帶動安全生產(chǎn)水平整體提升。

三是通過監(jiān)督檢查、對標對表抓落實。《規(guī)范》具體細化了各級政府部門、單位和各類企業(yè)的應(yīng)急準備、預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)機制建設(shè)和應(yīng)急保障等應(yīng)急救援要求，是監(jiān)督檢查、考核巡查更精細化的工作依據(jù)。暢通《規(guī)范》應(yīng)用渠道，應(yīng)急管理部組織的安全生產(chǎn)大檢查、明查暗訪和各類專項行動，加強對各地《規(guī)范》宣貫與實施情況督促指導；地方各級應(yīng)急管理行政執(zhí)法機構(gòu)要對標開展執(zhí)法檢查，督促強化企業(yè)應(yīng)急救援基礎(chǔ)性工作；地方各級安委會組織開展對下級政府和本級相關(guān)部門的督促檢查、考核巡查工作，應(yīng)將《規(guī)范》應(yīng)急準備、應(yīng)急保障等要求納入其中，以標準實施助力全面推進安全生產(chǎn)各項工作。

四是通過法制保障、機制推動抓落實。強化法制保障，結(jié)合正在組織修訂的《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》，把救援評估有關(guān)內(nèi)容納入其中，推動《規(guī)范》貫徹落實與法規(guī)銜接配套。強化機制保障，推動探索建立覆蓋標準實施全過程的追溯、監(jiān)督和糾錯機制，實現(xiàn)標準實施和信息反饋閉環(huán)管理，建立健全部門統(tǒng)籌、地區(qū)聯(lián)動的標準實施監(jiān)督情況通報與公布機制，做到標準實施高效能。積極推動《規(guī)范》向強制性國家標準轉(zhuǎn)化，提高標準效力層級、拓展標準適用范圍，更好地發(fā)揮強制性標準的基礎(chǔ)性和保障性作用。

相關(guān)鏈接：中華人民共和國應(yīng)急管理部公告（2023年第7號）：批準6項安全生產(chǎn)行業(yè)標準